Dostęp do drogi publicznej przez ogólnodostępną drogę wewnętrzną

Czy dostęp do drogi publicznej przez ogólnodostępną drogę wewnętrzną, spełnia wymóg dostępu do drogi publicznej niezbędny do uzyskania decyzji WZ i pozwolenia na budowę inwestycji deweloperskiej?

Takie pytanie na pewno zadał sobie nie jeden z Was rozważając zakup nieruchomości pod inwestycję, która miała zapewniony dostęp do drogi publicznej przez ogólnodostępną drogę wewnętrzną, albo gdy organ wydający decyzję WZ lub pozwolenie na budowę zakwestionował Wam taki sposób komunikacji inwestycji z droga publiczną.

Zanim na nie odpowiem i na przykładzie inwestycji naszego klienta dewelopera wyjaśnię, czy organy mają prawo odmawiać wydania decyzji WZ lub pozwolenia na budowę, gdy inwestor zapewnia dostęp do drogi publicznej przez ogólnodostępną drogę wewnętrzną, zacznę od tego, czym się różni droga publiczna od drogi wewnętrznej.

Inwestorzy są bowiem często przekonani, że każda droga, która stanowi własność gminy, jest drogą publiczną.

Nic bardziej mylnego.

Droga publiczna to nie to samo co ogólnodostępna droga wewnętrzna

Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na  podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Natomiast drogą wewnętrzną są drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg.

UWAGA!!

Drogą publiczną jest tylko taka droga, która została zaliczona do dróg publicznych uchwałą rady gminy.

Jeśli nie wiecie, czy droga z którą skomunikowana ma być interesująca Was działka inwestycyjna jest drogą publiczną czy gminną drogą wewnętrzną – zapytajcie  w urzędzie o uchwałę.

Właścicielem drogi wewnętrznej może być Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Najczęściej jest to gmina, ale może też być osoba prywatna – fizyczna lub prawna.

W zależności od tego, kto jest właścicielem drogi wewnętrznej, różna może być jej dostępność dla osób trzecich.

Co to jest ogólnodostępna droga wewnętrzna?

Jeśli po danej drodze wewnętrznej, stanowiącej własność gminy może poruszać się każdy – bez ograniczeń – taka droga ma charakter ogólnodostępny i na korzystanie z niej nie jest wymagana żadna zgoda zarządcy, czy posiadanie służebności.

Tak jest wówczas, gdy droga wewnętrzna ma swoją nazwę, nadaną jej uchwałą rady gminy.

W świetle orzecznictwa, w gminach o statusie miasta, ulice, którym nadano nazwy, mają charakter ogólnodostępny, nawet jeżeli nie mają charakteru dróg publicznych.

W związku z tym do korzystania z  takiej ogólnodostępnej drogi wewnętrznej – ulicy o nadanej nazwie –  nie jest również konieczne ustanowienie odpowiedniej na niej służebności drogowej (wyrok NSA z 24 stycznia 2014 roku)

Zdarza się jednak, że droga po której ma się odbywać dojazd z drogi publicznej do terenu inwestycji, nie stanowi w pełni własności gminy, ponieważ część  działek wchodzących w jej skład, jest własnością osób trzecich, a dodatkowo ustalenie tych osób nie jest możliwe.

Mimo to ta droga ma swoją nazwę nadaną uchwałą rady gminy i każdy może po niej przejeżdżać.

Czy taka droga również stanowi ogólnodostępną drogę wewnętrzną?

Dostęp do drogi publicznej przez ogólnodostępną drogę wewnętrzną a decyzja WZ

Właśnie z takim przypadkiem miał do czynienia nasz klient. Planowana przez niego inwestycja miała mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej przez ogólnodostępną drogę wewnętrzną, która miała swoją nazwę.

Problem w tym, że ulica ta – jakkolwiek była utrzymywana i remontowana przez gminę, to jednak część działek wchodzących w jej skład tej drogi nie były własnością gminy, lecz osób prywatnych.

Organ właściwy do wydania decyzji WZ, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez naszego klienta inwestycji deweloperskiej, ponieważ uznał, że w tym przypadku nie jest spełniony warunek dostępu do drogi publicznej.

Czy organ miał rację?

Nie!

Z całą pewnością w sprawie naszego klienta nie było podstaw do kwestionowania takiego dostępu do drogi publicznej.

Potwierdzają to zresztą liczne wyroki sądów administracyjnych, z których wynika, że w sytuacjach takich jak ta, spełniony jest wymóg dostępu do drogi publicznej.

Przykładem niech będzie choćby wyrok WSA w Łodzi z dnia 18.02.2016 roku (II SA/Łd 1021/15), w którym sąd jednoznacznie stwierdził, że fakt, iż  konkretna ulica nie jest na pewnym odcinku drogą gminną nie przesądza o braku spełnienia przesłanki dostępności do drogi publicznej. Mimo to należy uznać, że w takim przypadku dostęp do drogi publicznej przez ogólnodostępną drogę wewnętrzną jest zapewniony.

Takie stanowisko jest uzasadnione choćby dlatego, że na etapie postępowania w sprawie decyzji WZ, inwestor nie musi posiadać tytułu prawnego do terenu inwestycji. Trudno więc wymagać od niego, by  posiadał tytuł prawny do korzystania z drogi wewnętrznej.

Jeśli spotkacie się z podobną sytuacją i organ będzie kwestionował dostęp Waszej inwestycji do drogi publicznej, to warto też powołać się na inny wyrok – Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.07.2017 roku.

W wyroku tym NSA stwierdził, że

„Warunek dostępu do drogi publicznej poprzez taką drogę wewnętrzną jest spełniony także wówczas, gdy inwestor nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do takiej działki drogowej. Uregulowania zawarte w Upzp nie nakładają nań konieczności posiadania takiego tytułu prawnego (…). Warto także – w aspekcie twierdzeń skargi kasacyjnej – zauważyć, iż w judykaturze wywodzono, że w gminach o statusie miasta, ulice, którym nadano nazwy, mają charakter ogólnodostępny, nawet jeżeli nie mają charakteru dróg publicznych. W takim przypadku, jeżeli planowana inwestycja posiada dostęp do ogólnodostępnej drogi wewnętrznej – ulicy o nadanej nazwie – to nie jest również konieczne ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.”

Dostęp do drogi publicznej przez ogólnodostępną drogę wewnętrzną a pozwolenie na budowę

Pewnie zapytacie, czy tą samą argumentacją można posłużyć się na etapie postępowania o pozwolenie na budowę.

Czy można w tym postępowaniu twierdzić, że dostęp do drogi publicznej przez ogólnodostępną drogę wewnętrzną jest wystarczający bez konieczności uzyskania zgody jej właściciela, czyli np. gminy lub też osób trzecich, gdy jest ona własnością gminy i tych  osób?

Można, ale i w tym przypadku organy różnie podchodzą do tego, czy dostęp do drogi publicznej przez ogólnodostępną drogę wewnętrzną jest wystarczający i czy w związku z tym nie jest wymagane uzyskanie na tej drodze służebności.

Jeśli organ wezwie Was do wykazania tytułu prawnego do takiej drogi, sprawdźcie, czy już wcześniej przy tej samej drodze nie została zrealizowana zabudowa.

Warto też zbadać, czy ta droga nie jest oznaczona w planie jako droga wewnętrzna, bo zdaniem sądów ma to istotne znaczenie dla przyjęcia, że nie jest wówczas wymagany tytuł prawny.

Jeśli zastanawiacie się, czy dostęp do drogi publicznej przez ogólnodostępną drogę wewnętrzną jest wystarczający do uzyskania pozwolenia na budowę i czy będziecie musieli legitymować się dodatkowym tytułem prawnym pamiętajcie też o tym, co powiedział Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 5.08.2010, II OSK 1337/09).

Sąd ten stwierdził, że:

„Jeśli (…) istnieje już prywatna droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy, której nadano nazwę, to brak jest podstaw do tego, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne, polegające na budowie domu jednorodzinnego przy tej ulicy, wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności, której celem byłoby utworzenie dostępu do drogi publicznej (w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jednak zdaniem NSA „kwestią odrębną, pozostającą poza sferą publicznoprawnych działań organów administracji, jest uregulowanie kwestii cywilnoprawnych, związanych z korzystaniem z takiej drogi.”

Tak więc to, że uzyskacie pozwolenie na budowę, nie gwarantuje, że ktoś – jakiś zapomniany współwłaściciel takiej drogi, nie upomni się kiedyś o swoje prawa, kwestionując możliwość korzystania z niej i dojazdu do Waszej inwestycji.

dr Agnieszka Grabowska-Toś
radca prawny

***

Decyzja WZ według reformy planowania przestrzennego

Reforma planowania przestrzennego zbliża się wielkimi krokami. Kolejny etap procedury legislacyjnej ma już sobą.

Niewątpliwie przyniesie nam sporo istotnych zmian nie tylko w kwestii obowiązywania Studium uwarunkowań i kierunków oraz planów miejscowych, ale także w zakresie wydawania i obowiązywania decyzji WZ.

Jeśli planujecie Państwo w najbliższym czasie inwestycję, warto już dziś poznać najistotniejsze zmiany w tym zakresie. Pozwoli Wam to dobrze przygotować się do tej ważnej dla branży deweloperskiej reformy i zaplanować realizację inwestycji. [Czytaj więcej…]